梁旺兵，王 雷
( 西北师范大学 旅游学院，甘肃兰州730070)
摘要: 民族旅游政策的研究、制定、实施对少数民族地区旅游业的发展至关必要，政策得当与否将直接影响到该地区旅游产业的兴衰。中国作为一个多民族的国家，目前民族旅游业发展水平与世界各旅游强国还有一定的差距。在对国内外民族旅游政策进行概述的基础上，选取墨西哥、澳大利亚、美国三个较具有代表性的国家，对其民族旅游政策实践进行分析，提取出民族旅游政策中适合我国学习和采用的部分，以期促进我国民族旅游业的健康发展。
关键词: 民族旅游; 政策; 实践; 启示
1民族旅游政策概述
近年来，虽然旅游政策研究得到了学术界的一定重视，但相对于旅游业的传统研究领域仍是一个较新的领域。旅游政策研究是在各国旅游业迅速发展，政府行政干预与指导不断增多，一些发展中国家旅游的负面影响逐渐被人们察觉的大背景下展开的。自 20世纪 50年代欧美等发达国家创立 “政策科学”以来，旅游活动一直被作为一般国际关系和外交政策的范畴对待。直到 1975年， Matthews的一篇《国际旅游与政治科学研究》论文开创了独立的旅游与政策研究先河，它指出旅游与政治活动的三个显著相关的层面，并值得我们深入研究［1］。40年来，旅游政策研究在全球范围内正在不断深入开展，各个细分领域的研究正在如火如荼地进行。然而，与旅游政策的其他研究领域相比，国内外的民族旅游政策研究相对薄弱。
民族旅游政策是民族旅游发展的目标和一套实现目标的规范准则，对政府实施民族经济宏观调控、调整民族产业布局、提高民族产业水平、实现民族地区旅游业又好又快发展具有着重要的意义。改革开放三十多年来，我国民族旅游政策从无到有，我国政府先后颁布了一系列旨在促进民族地区旅游业健康快速发展的政策，民族旅游业也因此得到了前所未有的大发展，并逐渐成为我国民族地区国民经济中增长速度最快和竞争力较强的产业之一。从我国民族旅游业的发展历程来看，我们可依据1978年的改革开放政策、1992年邓小平同志的南巡讲话和2000年西部大开发战略的实施这三件对民族旅游发展影响深远的重大事件，把我国民族旅游政策的发展划分为三个阶段( 表1).
改革开放以来，不同时期的民族旅游政策都为我国少数民族地区旅游产业的发展起到了一定的促进作用，这不仅表现在整个旅游产业规模的扩大，还表现在旅游产业结构运行的环境和产业组织化程度、产业结构布局的优化提升。旅游业在我国民族地区国民经济中的地位大幅提升，为我国民族地区社会经济的全面健康发展注入了巨大动力。2014年国务院发布的第31号文件《关于促进旅游业改革发展的若干意见》进一步为我国民族地区旅游业的改革、发展与繁荣指明了道路。然而，必须认识到目前我国民族旅游发展质量与欧美等发达国家还有一定差距，亟须加强学习和研究欧美各旅游强国的民族旅游政策，取其精华，弃其糟粕，为我国所用。
在国外民族旅游发展过程中，可以说各国政府都是各显身手。在欧洲，与传统旅游强国法国、意大利、瑞士相比，西班牙旅游发展水平曾相对落后。为改变旅游业的落后状态， 1911年西班牙政府成立了官方旅游管理机构———“皇家委员会”，并积极出台许多鼓励性政策来促进旅游业的快速发展，开启了运用专门旅游政策促进旅游经济发展的先河［2］。本世纪以来，全球有多达 120多个国家或地区将旅游产业列为本国或本地区国民经济发展中的支柱产业，并纷纷制定有利于旅游产业发展的相关法规与政策，成立专门的旅游管理机构和研究机构来促进本国旅游产业发展。各旅游强国政府对旅游业发展的重视程度之高、实施力度之大，非常值得我国借鉴和学习。
2旅游政策在民族旅游业发展中的实践
近年来我国已有部分学者对世界主要旅游强国的旅游政策进行了梳理分析，但专门针对民族旅游政策的研究涉及较少。刘伟从财政预算、机构设置等几个层面分别介绍了美国的国际旅游政策［3］; 蔡万坤对日本旅游的相关政策与管理体制做了评述［4］; 刘敏对日本五次国土规划中有关旅游政策的变迁过程及其特征做了分析［5］; 唐华东对西班牙、埃及、希腊三个国家进行了专题考察，从旅游业的定位、管理和政策措施等方面对中国旅游业发展提出了要求［6］; 曹信孚认为，新加坡旅游业成功之处在于实现城市开发与旅游观光政策相结合的发展战略［7］; 王威等在立法、休假制度、财税手段、出入境政策、发展模式等方面概括了各国发展旅游业的政策实践［8］;践［9］; 高向平介绍了地中海国家旅游规划政策的新趋势［10］; 杨森林介绍了欧盟旅游业发展的政策基础及其对旅游业发展影响最直接的政策［11］; 杨振之等对国外少数民族地区旅游业超常规发展典型案例进行了分析，并对民族地区旅游业跨越式发展做了深入的理论分析和实践论证［12］。
2． 1墨西哥旅游政策在民族旅游业发展中的实践
墨西哥是民族旅游政策研究中的一个典型代表。墨西哥作为世界著名的旅游目的地之一，旅游产业发达，并已成为墨西哥创汇产业中仅次于石油和侨汇的第三大产业。在墨西哥的众多旅游类型中，民族旅游业扮演着至关重要的角色。作为美洲大陆上印第安人古文明的重要发源地，玛雅文化、奥尔特加文化和阿兹特克文化等名闻遐迩。民族地区悠久灿烂的历史文化与壮丽秀美的自然风光，如印第安民俗村、殖民文化、历史遗迹、阳光海滩等，给墨西哥民族旅游业的发展创造了优越条件。据数据显示，旅游业每年可给墨西哥带来百亿级的外汇收入，其中2014年墨西哥共接待国际游客 2900万人次，国际游客外汇收入达到162． 57亿美元，比 2013年增长了 16． 6%，成为墨西哥主要的外汇收入来源之一。根据世界旅游组织的权威统计，世界旅游收入排行榜上墨西哥位居第八。需要指出的是，文化和民族旅游收入占墨西哥旅游总收入中的 10% 。
墨西哥政府有着很强的旅游产业意识，重视旅游关联收入:墨西哥政府对民族( 土著人) 旅游产业发展投入了大量资金，并通过引进国际资本，建设了辽阔的海滨度假地、高速公路、港口和其他公共基础设施，为国民提供了较多假日休闲的时间。在旅游政府机构方面，墨西哥成立了旅游秘书处。旅游秘书处是联邦政府的一个内阁级单位，并且每个州政府都有他们自己独立的旅游办公室。在人才培养方面，注重通过不同层次的学校培养旅游产业需要的应用型人才与研究型人才。30年以前，可以说墨西哥政府很少将投资和注意力放在民族旅游方面。然而，在过去的 30年间，政府和公民对民族旅游的发展关注程度显著上升，特别是在国际联合项目Mundo Maya的开发中，联合瓜地马拉、伯利兹和洪都拉斯等国家深度挖掘玛雅文化资源，以此促进本国民族旅游业的发展。据墨西哥旅游局统计资料显示，墨西哥的景区门票收入不足本国旅游总收入的 10%，而其关联收入却占相当高的比重，其中来自交通运输业、餐饮业、住宿接待、商业贸易、手工艺品的比例分别为 29． 2% 、24． 8% 12． 7% 12． 3%和 11． 4% 。由此可见，旅游关联行业的市场开发价值需要我国政府和旅游相关部门加以重视。
采取宽松的旅游出入境政策，开发国际旅游市场: 墨西哥民族旅游资源独具特色，古老的印第安文明在与欧洲文明的碰撞融合中，不仅保留了墨西哥土著民族的色彩，又添加了欧洲殖民文化的特征。这种文化的 “混血”现象对国际游客来说或许更具有吸引力。根据本国文化特色与文化发展现状，墨西哥政府把发展民族旅游的主要着力点放在对国际旅游市场的开发上。由于地缘关系、历史联系等因素，美国一直是墨西哥国际游客的主要来源国。从 2009年开始，美国以外的其他国家游客数量增加了 23%，究其原因，主要是墨西哥给许多国家的公民提供了宽松的入境政策，如对许多国家游客实行免签政策等。目前，墨西哥已对世界一百多个国家和地区实行免签政策。此外，墨西哥政府还对一些国家的公民入境旅游简化了签证程序，如为俄罗斯、中国、巴西等国的公民提供电子签证，方便了这些国家的公民申请入境旅游，为墨西哥民族旅游业发展带来了大量的国外客源。
墨西哥政府努力打造旅游服务软环境: 据世界经济论坛发布的 2015年《旅游业竞争力报告》表明: 墨西哥基础设施全球排名第五十六位，其中航空基础设施位居第四十二位，陆上基础设施位居第七十二位，而中国的基础设施全球排名第六十位，航空与陆上基础设施分别为第二十五位和第五十三位，通过对比得出中国的硬件基础设施整体优于墨西哥。但在软环境方面，就旅游服务基础设施而言，墨西哥与中国的排名分别为第六十四位与第一百零二位; 就政策与有利条件而言，墨西哥与中国的排名分别为第六十位与第一百零二位，可见墨西哥的旅游核心竞争力十分突出，主要竞争力在旅游服务软环境方面。此外，在墨西哥的很多旅游城市，游客可看到许多由地方机构或民间组织发起的公益文化活动［13］。
2． 2澳大利亚旅游政策在民族旅游业发展中的实践
土著居民拥有参与民族旅游的良好政策环境: 在澳大利亚，民族旅游政策在很大程度上是一项公共政策或一种政府活动，一旦制定民族旅游政策将指导政府对民族旅游业的决策、筹资、计划和行动。此外，民族旅游政策受到本国或本地区政治、经济、文化等因素的影响。在澳大利亚，当地土著居民、旅游业界相关群体和地方政府对民族旅游政策的制定会产生直接的影响。Hall等曾指出，旅游政策制定过程中的几个关键性因素是:①政策环境。权利分配、价值观、机构设置。②政策舞台。利益集团、机构及其领导人、要人。③具体政策问题。需求、决策、产出、影响。澳大利亚土著居民参与民族旅游( 土著旅游) 的政策环境见表2。
宪法保证土著民族在政治与传统文化上的权利: 澳大利亚
作为世界移民国家的典型代表，土著民族文化始终扮演着重要的角色，是形成澳大利亚民族文化的重要源流之一。语言是澳大利亚土著居民群体所共有的文化特征，土著民族虽然没有自己的文字，但有着高达 700种土著语言，这些语言所表达的概念有着相当高的清晰度和精确性。在绘画领域，以 “梦幻时代”为主题的绘画艺术就像有形的文字符号记载着历代土著民族对自然的热爱和对祖先神灵的敬意。澳大利亚土著民族居民还有着自己所信仰的宗教，这是以图腾崇拜为特征的，坚信每种人群与特定物种( 主要指的是动物) 之间存在着一种超自然的亲缘关系。澳大利亚从最初单一的土著民族发展到如今有着 “民族的拼盘”称号的国家，这一发展历程中伴随着民族政策领域的较大变化与变革。1967年，澳大利亚通过举行全民公决，对《联邦宪法》有关土著人权利的条款进行了修改，这次宪法的修改使土著民族获得了充分的公民权，土著民族的政治地位被大大提高。20世纪70年代，澳大利亚政府声明土著民族居民有权利保留自己民族的文化，有权利决定自己民族文化的变更［14］。这对整个国家而言有着重要的意义，它象征着国家与社会开始真正平等地对待土著民族。
政府保护土著民族在旅游业开发中的利益: 澳大利亚的土著民族多以狩猎与采集为生，历代多生活在边远的丛林之中。为了保护土著民族在旅游业开发中的利益，澳大利亚政府部门制定了保护土著民族利益的标准，如要求森林旅游企业必须按一定比例录用土著民族。
在凯恩斯丛林地区，政府投资900万澳元修建了一座土著文化公园; 在维多利亚州南部山区，联邦政府出资 10万澳元、州政府出资20万澳元帮助当地居民修建了布加拉土著文化中心，该中心由当地 300多土著人经营，使他们在经济上能实现自立［15］。政府对土著居民的政策扶持，不仅达到了 “造血”的目的，还保护了土著民族在旅游开发中的利益，激发了土著民族发展旅游的积极性，促进了本国民族旅游业的健康与可持续发展。
2． 3美国旅游政策在民族旅游业发展中的实践
各民族平等享受国家的权利，民族文化遗产受法律保护: 美国是一个多民族的国家，民族问题一直困扰着这个国家。随着历史的发展，美国的民族政策发生了较大变化。美国民族政策的基本特征是法律赋予了少数民族个体成员的各项平等权利，但拒绝赋予少数民族的群体权利［16］。由于美国实施联邦制，其土著民族文化遗产保护的基本体制是联邦政府指导下的地方政府负责，各州在遵守联邦法的基础上可制定不同的州土著文化遗迹保护法。1990年，美国颁布了《美国土著居民墓葬与赔偿法》，该法案的主要目的是保护美国土著居民有关墓葬的相关利益，为美国土著民族的历史遗迹保护提供了法律支撑。此外， 1916年美国还颁布了《国家公园系统组织法》。该法案直接推动了 “国家公园司”的建立，从而为国家公园、历史遗迹、战场遗址、自然景观和国家保留区的保护，尤其是土著民族的文化保护奠定了组织基础。
旅游政策立法，提高旅游管理部门的地位: 1979年美国颁布了《全国旅游政策法》，这是一部旅游发展的基本法，该法案的颁布表现出美国政府对旅游产业的重视。《全国旅游政策法》的颁布使原本从属于商业部的旅游政策制定部门的地位被大大提高。之后成立了旅游管理局，用来接替之前的 “美国旅行服务局”的职能。旅游管理局必须由商业部中主管旅游业的副部长为局长，表明美国政府对旅游产业在国民经济中的产业地位更加重视。美国的旅游管理局由副部长、旅游政策委员会和旅游咨询委员会共同组成，旅游政策委员会的主要任务是 “协调政策、计划与一些有关旅游、娱乐或涉及联邦部门机构的国家财产资源问题”，它也有责任 “当联帮政策、计划被认为与旅游有秩序的增长和发展相冲突时，征求州和地方政府以及旅游咨询机构的意见。”［3］。旅游咨询委员会的主要任务是在有关国家旅游政策法案的贯彻执行方面向部长提供咨询，并协助主管旅游销售的助理部长为美国旅游管理局制订销售计划［3］。
3国外民族旅游政策对我国的借鉴与启发
3． 1根据其发展阶段采取相应的旅游发展政策
通过对旅游发达国家民族旅游政策实践的探讨，得出我国应根据民族地区旅游业发展的实际情况和所处的发展阶段采取相应的民族旅游发展政策。目前我国民族地区旅游业基本上走过了旅游业的启动阶段，处于快速发展阶段，但整体上仍处于旅游业的发展成长期，旅游经济发展水平整体较弱，旅游市场未形成一个完整的运营与管理体系，旅游产业链仍没有完全成熟。针对现阶段我国民族地区旅游业的发展现状，我国旅游业的发展必须坚持有限政府主导型发展模式，这是一种既有政府主导，还要依靠 “看不见的手”调控旅游业的发展模式。具体来说， “我国民族地区各级政府应主要执行规制与服务职能，政府旅游业管理需要从直接管理转变为间接管理，着重于建立和完善旅游法规体系、规范市场竞争次序、加强职能部门协调、发挥政府的宏观调控和市场监管职能，从而使政府旅游宏观调控和管理逐渐由管理职能向服务职能转变”［17］。民族旅游业的健康发展必须创造一个公平、公正、自由的政治环境，让民族旅游业中的市场各要素在优良的政策环境下能实现充分的竞争，从而实现民族地区旅游市场的帕累托最优。
3． 2准确定位、突出民族旅游核心吸引物
在民族地区旅游业发展过程中，我们首先要解决的是民族地区旅游业的定位问题。杰克·特劳特认为，定位的基本方法，不是去创造某种新的、不同的事物，而是去操控心智中已存在的认知，重组已存在的关联认知”［18］。在我国民族地区旅游业发展过程中，不仅需要对民族地区的旅游资源进行深入的调查与发掘，还需要对潜在市场消费群体的认知进行深入调研，从而对本地区民族旅游业的发展做出合理精确的定位。在精确定位之后，民族地区旅游业的发展应重点打造吸引力强、特色鲜明的旅游产品作支撑，以点带线、以线带面，才能形成民族地区完善的旅游产业体系。
3． 3做到 “硬服务”与 “软服务”建设兼得
民族地区旅游业的发展不仅需要政府和旅游企业的投资，做好交通、医疗、教育、餐饮、住宿等各项旅游基础设施即 “硬服务”，同时还需要花大力气提升本地区的 “软服务”水平。民族旅游业中行政管理人员管理水平的高低、旅游从业人员职业技能水平的高低、民族旅游业开发中文化与商业的关系能否妥善得到解决，这些都关系着民族地区的旅游形象与旅游业的发展前途，需要受到民族地区旅游相关部门的重视。文化是旅游的内涵，经济是旅游的外壳，民族地区要以文化为核心进行民族旅游资源的开发，在 “硬服务”的完善过程中，努力提升本地区 “软服务”的质量与水平。如民族地区公安部门、民航部门、边防部门、海关部门等应进一步改善跨境通关条件，简化旅游者进入民族旅游地的签证流程，有计划、有步骤地扩大实施短期旅游免签或落地签证的范围。民族地区旅游相关部门要加大对外开放交流的力度，注重加强与国内发达地区或国外旅游组织与旅游市场的交流与合作。
3． 4重视旅游者与当地居民的利益
旅游者是旅游活动的主体，是旅游业赖以生存的前提和源泉。只有重视旅游者的利益，民族地区的旅游业才会有更好的前途。民族地区只有重视旅游者的利益，旅游者才可能对民族地区有好的认知，才可能再次踏进这片土地，或通过口头传播或其他传播途径对周边的相关群体产生影响，吸引更多的潜在旅游者进入本地区。除了旅游者的利益需要保护以外，民族地区还需要保障民族地区少数民族居民的利益。民族地区旅游规划与开发与民族地区居民的旅游态度有着直接的关联，赢得当地居民的支持，才会实现当地旅游业的和谐发展。一旦当地居民对旅游规划与开发持反对态度，这将直接导致当地旅游业发展的停滞或衰退。因此，在旅游开发中，民族地区政府为了实现当地旅游业的繁荣发展，必须尊重当地居民的意愿，切实保护当地居民的利益，注重采取社区参与的方式，更大程度地调动当地居民的积极性，最终促进民族地区旅游业的健康与快速发展。
3． 5加快民族地区旅游立法，保护少数民族文化
我国丰富多彩的少数民族文化，大多根植于原生态的自然环境与悠久的历史之中，它们的民族特色鲜明，文化底蕴深厚，是中华民族灿烂文化的重要组成部分。由于它满足了游客的 “求新、求异、求知”的心理需求与追求审美和愉悦体验的本质规定［19］，往往这些特色鲜明的少数民族文化正是各少数民族地区旅游开发的核心优势。但我们必须认识到，旅游业在给少数民族地区带来巨大经济效益的同时，也导致了民族文化的 “商品化、舞台化、庸俗化”，以及民族认同感弱化等不良现象的出现。保护少数民族文化迫切需要加快民族地区旅游专门立法和少数民族文化保护的政策法规建设。由于我国目前并没有一部民族旅游专门法，这使民族旅游对少数民族文化的冲击极大，民族文化的 “涵化”现象十分严重，因此完善民族地区旅游立法是我国亟需解决的问题。民族地区必须加快旅游立法和注重对少数民族文化旅游资源的保护性开发，在少数民族旅游资源开发与少数民族文化保护之间找到平衡点，努力实现经济效益与社会效益的双赢，才能最终推动民族地区旅游业的健康与可持续发展。
